Народный бюджет или как привлечь граждан к управлению городом

Современный город — сплав разных по интересам и жизненным установкам сообществ. Без баланса  интересов их участников и конструктивного  диалога граждан и власти выстроить эффективное управление городом невозможно. Открытый бюджет или партиципаторное бюджетирование  создает площадку для такого диалога.

Что такое «партиципаторное бюджетирование»?

Партиципаторное (инициативное, народное) бюджетирование (ПБ) –  технология вовлечения граждан в процесс распределения части бюджетных средств муниципалитета (муниципального образования, района, города). Это альтернативная форма диалога горожан и муниципальной администрации по вопросам распределения части бюджета административно-территориального образования при участии комиссии, в состав которой входят представители местной общины, выбранные по жребию.

В 1989 году  в городе Порту-Алегри (Бразилия) жители впервые приняли участие в  управлении бюджетом муниципалитета. Сегодня эта практика успешно применяется более чем в 40 странах мира: в Западной и Восточной Европе, США, Латинской Америке, Китае, России. Широкую популярность технология приобрела из-за своей гибкости,  позволяющей учитывать особенности, как бюджетного процесса, так  и уровня гражданской активности  населения в странах с разной  структурой доходов и политическим устройством, а так же диагностировать и предотвращать появление  проблем социального расслоения, гражданской пассивности и падения уровня доверия населения к органам власти.

Почему возникает непонимание гражданами действий администрации?

Чаще всего это проблема низкой информированности населения о принципах и условиях работы муниципальной администрации. Сложности с пониманием логики действий власти у горожан связаны с тем, что они:

• не различают уровни полномочий администраций (кто и за что отвечает) – муниципальные, региональные и федеральные;
• не представляют структуру  муниципального бюджета (из каких статей состоит, за счет чего пополняется, на что тратиться и объема бюджетных средств);
• не знают стоимость отдельных муниципальных объектов, работ, процедур закупки и необходимого времени реализации заданий;
• не знакомы с регламентированными процедурами контроля и способами реализации конкретного проекта;
• не информированы о планах работы разных департаментов или комитетов на текущий бюджетный период.

Эти информационные пробелы, отчасти, могут решить проекты партиципаторного или народного бюджетирования.

В России наиболее активно используются два вида партиципаторного бюджетирования: проект по поддержке местных инициатив (ППМИ) и проект «Народный бюджет». Основное отличие этих проектов друг от друга в необходимости софинансирования  ППМИ из источников поселенческого или муниципального бюджета, средств населения (в форме самообложения) и местного бизнеса. На реализацию проекта «Народный бюджет» средства выделяются в виде гранта из регионального и софинансирования из муниципального бюджетов без привлечения средств населения. Реализация проектов ПБ не требует кардинальных преобразований бюджетного процесса и осуществляется в полном соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ.

Первопроходцами реализации практики ППМИ  в России в 2007 году стал Ставропольский край. Первыми муниципалитетами, осуществившими проект «Народный бюджет»  в 2013 году, по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) и Комитета гражданских инициатив, стали города Ленинградской области - Череповец и Сосновый Бор. В 2014 году к ним присоединились 8 муниципалитетов Кировской области. К 2018 году в России реализуют различные практики ПБ 52 региона.

Кировская область является одним из активных участников реализации проектов ПБ. На протяжении 4 лет участия области в проекте «Народный бюджет» на реализацию инициативных предложений  направлено 53 млн. рублей, из них средства гранта 53%, остальные – средства местных бюджетов. За это время реализовано 47 проектов в сфере ремонта дорог, благоустройства территорий, ремонта помещений, строительства детских площадок, спортивных объектов и других социально-значимых объектов.

Цель реализации проекта «Народный бюджет» - повышение уровня бюджетной грамотности населения через непосредственное участие в распределении части  бюджетных средств на реализацию актуальных для города проектов.

 Жители не обладают профессиональным знанием о работе городской инфраструктуры, но у них есть важное преимущество – личный опыт использования городской среды. Участникам проекта, предоставляется возможность познакомиться с содержанием, принципами формирования и распределения муниципального бюджета более подробно,  получить более полную информации о деятельности органов местного самоуправления из «первых уст» и выразить свое мнение по вопросам создания комфортной городской среды. Это взаимодействие создает почву для конструктивного диалога  и обеспечивает всем участникам проекта равные условия,  создавая новые механизмы взаимодействия граждан и городской власти по решению вопросов местного значения.

Как реализуется проект «Народный бюджет»?

Организатором проекта в городе или поселении выступает администрация муниципального образования, которая проводит большую пред проектную работу. Для получения права на получения гранта на реализацию проекта «Народный бюджет» [2] оформляет и направляет заявку в министерство финансов региона. Комиссия проекта оценивает участников по критериям активности населения, а также объему софинансирования, предусмотренного в местных бюджетах. В Кировской области в 2019 году в проекте принимают участие 9 городских поселений области. Каждому участнику проекта будет предоставлен грант из областного бюджета в размере 1,5 млн. рублей. Муниципалитеты софинансируют проект средствами в размере от 0,5 до 1 млн. руб. После включения муниципалитета в проект работа по его реализации  организуется на территории муниципалитета. 

Первая стадия реализации проекта - рекрутинг. Его цель - привлечение горожан к участию в бюджетной комиссии. Целевая группа рекрутинга - все жители поселения старше 18 лет. Стадия рекрутинга включает в себя два элемента: информационная кампания и жеребьёвка.

Во время информационной кампании куратор, из администрации муниципалитета, создает официальную группу проекта в социальной сети «ВКонтакте» и размещает там положение о проекте, регламент и правила поведения членов бюджетной комиссии, сведения о ранее реализованных инициативных предложениях, сведения о кураторе и модераторе проекта.

Так же информация о проекте размещается  на официальном сайте администрации, в печатных изданиях, доводится до жителей муниципалитета через почтовые ящики, рассылку персональных приглашений, проведения собраний в рабочих коллективах и других способов распространения информации.

Для эффективного вовлечения граждан в проект используются различные способы приема заявок: в печатном виде в администрации, по телефону, по факсу, электронной почте, через социальные сети и сайт администрации, с использованием урн для приема заявок, расположенных в местах  с большой проходимостью граждан.

Завершается информационная стадия рекрутинга презентацией проекта. Граждане на очной встрече с куратором, модератором и администрацией города знакомятся с условиями отбора городского поселения в проект, условиях его проведения, правах и обязанностях всех участников проекта, а так же могут задать интересующие их вопросы и оставить заявку на участие.

Основным критерием отбора жителей в бюджетную комиссию проекта является их желание участвовать в процессе реализации проекта. Участниками инициативной бюджетной комиссии становятся граждане, прошедшие отбор путем жеребьевки индивидуальных заявок.    К отбору в бюджетную комиссию проекта не допускаются представители и сотрудники администрации муниципалитета и члены депутатского корпуса.

Жеребьевка – одно из самых зрелищных мероприятий проекта «Народный бюджет». Из числа присутствующих граждан, подавших заявку на участие в проекте, путем жеребьевки выбирается 15 человек основного состава бюджетной группы и 5 человек дополнительного. Участники основного состава бюджетной группы имеют право:

• на выдвижение от одной до трех инициативных предложений (на что потратить выделенные на реализацию проекта средства);
• на получение интересующей информации, связанной с выдвигаемыми им инициативами, от сотрудников администрации;
• на присутствие на лекциях и занятиях;
• на личную встречу с членом соответствующего комитета администрации по разъяснению заявки;
• на письменные разъяснения администрацией причин отклонения инициатив.

Обязанности членов инициативной группы: регулярное посещение заседаний инициативной комиссии и сопровождение одобренной заявки в течение всего бюджетного процесса: от составления заявки до оплаты по муниципальному контракту выполненных работ.

После завершения стадии рекрутинга и определения состава инициативной группы начинается работа бюджетной комиссии.

На первом заседании, которое, как правило, организуется сразу после жеребьевки, участники бюджетной комиссии знакомятся друг с другом, правилами групповой работы, порядком заседаний, выбирают удобное время последующих встреч, заполняют предварительные предложения в письменной форме, в которых отражают суть предложения, необходимые работы и примерную стоимость проекта [3].

Последующие заседания проходят с периодичностью 1-2 недели. Максимальное количество встреч бюджетной комиссии 6-8, которые проходят в формах групповых обсуждений выдвинутых инициативных предложений, лекций, семинаров на которых специалисты администрации рассказывают о бюджетной системе РФ, вопросах местного значения, о бюджете муниципального образования, особенностям государственной закупки, консультации специалистов по расчету стоимости проектов и выездных заседаний бюджетной комиссии  непосредственно на место реализации выбранного для обсуждения проекта.

После четвертого заседания бюджетной комиссии, доработанные  инициативные предложения  передаются  в администрацию для получения экспертного заключения. Экспертиза проводится на предмет:

• соответствия предложений полномочиям органов местного самоуправления;
• нахождения объекта ремонта или реконструкции в собственности муниципального образования;
• отсутствия дублирования мероприятиям, финансовое обеспечение которых предусмотрено в местном бюджете на текущий финансовый год или их включение в иные муниципальные программы.

На шестом заседании члены бюджетной комиссии, чьи инициативы получили положительные экспертные заключения, презентуют свои проекты. Регламент выступления 5-7 минут. Презентация может быть представлена в любой форме – от официального доклада, до творческого выступления. Главная цель выступления – убедить членов комиссии выбрать на голосовании именно проект выступающего.

Что нужно отразить в презентации инициативного предложения?

1. Название инициативного предложения, имя автора (или группы авторов)
2. Географическую привязку территории реализации предложения
3. Перечислить мероприятия, необходимые для реализации предложения
4. Указать стоимость проекта
5. Отметить благополучателей, тех, кому реализация проекта принесет пользу
6. Визуализировать результат реализации проекта (по возможности)

По договоренности членов бюджетной комиссии голосование может проходить сразу после презентации инициативных предложений или на следующем заседании. К процедуре голосования допускаются инициативы, прошедшие экспертизу. Голосование может проходить различными способами. Наиболее демократичной является модель прямого открытого голосования по схеме «один голос не за свой проект», очень похожий на систему голосования Евровидения, то есть участнику  нельзя голосовать за свой проект. Победитель определяется простым большинством голосов.

Работа бюджетной комиссии, в зависимости от количества встреч, происходит 3 месяца. После выбора инициативного предложения работа по реализации проекта продолжается в администрации муниципалитета с привлечением членов бюджетной комиссии, чье предложение было выбрано для реализации. Это необходимо для точного исполнения инициативы и контроля за исполнением со стороны общественности.

После подготовки всей документации и экспертизы специалистов министерства финансов региона, средства для реализации проекта включаются в бюджет муниципалитета на следующий финансовый год. То есть, с момента включения муниципалитета в программу «Народный бюджет» до реализации инициативного предложения участников бюджетной комиссии проходит значительное время, заявка подается и одобряется в текущем финансовом году, а реализация происходит в следующем.

Риски и сложности реализации проекта «Народный бюджет»

1. Низкая информированность граждан о проекте, его целях и форме финансирования, условиях участия и особенностях работы бюджетной комиссии.
2. Ошибки организаторов при проведении жеребьевки. Непрозрачная и непродуманная процедура проведения мероприятия.
3. Несогласованность действий, построение неконструктивного диалога между администрацией и участниками бюджетной комиссии.
4. Конфликты между участниками бюджетной комиссии.
5. Недостаточная или поданная в неудобной или непонятной форме информация о ходе реализации проекта на открытых информационных площадках.
6. Лекции и консультации экспертов сложны для понимания участников бюджетной комиссии.
7. Сомнение участников проекта в компетентности экспертов, дающих  консультации и заключение по оценке инициативного предложения.
8. Отсутствие обратной связи с горожанами, игнорирование организаторами проекта вопросов от населения, размещенных на интернет-площадке проекта.

Все виды партиципаторного бюджетирования способствуют формированию гражданского сообщества, способного менять среду своего обитания и способы управления общественным пространством. В результате взаимодействия участников проектов, основанных на инициативе граждан, формируется публичный язык, позволяющий обсуждать и решать общие проблемы, несмотря на разность политических взглядов и личных пристрастий. Легитимация решений, принятых с участием граждан, позволяет качественно улучшить взаимоотношения власти и населения, выстроить их сотрудничество, что способствует улучшению работы института представительной демократии.

Автор:  Елена Русских, эксперт Национального центра финансовой грамотности (НЦФГ), консультант-методист Проекта Минфина России по финансовой грамотности.